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中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見
日期:2019-05-06 10:16:49    來源:新華網

(2019年4月15日)

  一、總體要求

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  ——堅持整體謀劃、重點突破。圍繞鄉村全面振興和社會主義現代化國家建設目標,強化統籌謀劃和頂層設計,增強改革的系統性、整體性、協同性,著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端,為城鄉融合發展提供全方位制度供給。

  ——堅持守住底線、防范風險。正確處理改革發展穩定關系,在推進體制機制破舊立新過程中,守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線,守住生態保護紅線,守住鄉村文化根脈,高度重視和有效防范各類政治經濟社會風險。

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  ——到2035年,城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期,城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立,城鄉統一建設用地市場全面形成,城鄉普惠金融服務體系全面建成,基本公共服務均等化基本實現,鄉村治理體系更加完善,農業農村現代化基本實現。

  二、建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制

 ?。ㄋ模┙∪r業轉移人口市民化機制。有力有序有效深化戶籍制度改革,放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制。加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。以城市群為主體形態促進大中小城市和小城鎮協調發展,增強中小城市人口承載力和吸引力。建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制,全面落實支持農業轉移人口市民化的財政政策、城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策,以及中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多的城鎮傾斜政策。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。提升城市包容性,推動農民工特別是新生代農民工融入城市。

 ?。└母锿晟妻r村承包地制度。保持農村土地承包關系穩定并長久不變,落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農村承包地確權登記頒證。完善農村承包地“三權分置”制度,在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下,平等保護并進一步放活土地經營權。健全土地流轉規范管理制度,強化規模經營管理服務,允許土地經營權入股從事農業產業化經營。

 ?。ò耍┙⒓w經營性建設用地入市制度。加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證。按照國家統一部署,在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下,允許農村集體經營性建設用地入市,允許就地入市或異地調整入市;允許村集體在農民自愿前提下,依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市;推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市;推進集體經營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓。完善農村土地征收制度,縮小征地范圍,規范征地程序,維護被征地農民和農民集體權益。

 ?。ㄊ┩晟凄l村金融服務體系。加強鄉村信用環境建設,推動農村信用社和農商行回歸本源,改革村鎮銀行培育發展模式,創新中小銀行和地方銀行金融產品提供機制,加大開發性和政策性金融支持力度。依法合規開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權抵押融資,以及承包地經營權、集體資產股權等擔保融資。實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權。建立健全農業信貸擔保體系,鼓勵有條件有需求的地區按市場化方式設立擔保機構。加快完善農業保險制度,推動政策性保險擴面、增品、提標,降低農戶生產經營風險。支持通過市場化方式設立城鄉融合發展基金,引導社會資本培育一批國家城鄉融合典型項目。完善農村金融風險防范處置機制。

 ?。ㄊ┙⒖萍汲晒豚l轉化機制。健全涉農技術創新市場導向機制和產學研用合作機制,鼓勵創建技術轉移機構和技術服務網絡,建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業制度,探索其在涉農企業技術入股、兼職兼薪機制。建立健全農業科研成果產權制度,賦予科研人員科技成果所有權。發揮政府引導推動作用,建立有利于涉農科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制,允許農技人員通過提供增值服務合理取酬。

  推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋,健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系,推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。

 ?。ㄊ模┙∪l村醫療衛生服務體系。建立和完善相關政策制度,增加基層醫務人員崗位吸引力,加強鄉村醫療衛生人才隊伍建設。改善鄉鎮衛生院和村衛生室條件,因地制宜建立完善醫療廢物收集轉運體系,提高慢性病、職業病、地方病和重大傳染病防治能力,加強精神衛生工作,倡導優生優育。健全網絡化服務運行機制,鼓勵縣醫院與鄉鎮衛生院建立縣域醫共體,鼓勵城市大醫院與縣醫院建立對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療機制。全面建立分級診療制度,實行差別化醫保支付政策。因地制宜建立完善全民健身服務體系。

 ?。ㄊ┩晟瞥青l統一的社會保險制度。完善統一的城鄉居民基本醫療保險、大病保險和基本養老保險制度。鞏固醫保全國異地就醫聯網直接結算。建立完善城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。做好社會保險關系轉移接續工作,建立以國家政務服務平臺為統一入口的社會保險公共服務平臺。構建多層次農村養老保障體系,創新多元化照料服務模式。

 ?。ㄊ耍┙⒔∪l村治理機制。建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系,發揮群眾參與治理主體作用,增強鄉村治理能力。強化農村基層黨組織領導作用,全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人,健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障機制。加強農村新型經濟組織和社會組織的黨建工作,引導其堅持為農村服務。加強自治組織規范化制度化建設,健全村級議事協商制度。打造一門式辦理、一站式服務、線上線下結合的村級綜合服務平臺,完善網格化管理體系和鄉村便民服務體系。

  把公共基礎設施建設重點放在鄉村,堅持先建機制、后建工程,加快推動鄉村基礎設施提擋升級,實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。

 ?。ǘ┙∪青l基礎設施一體化建設機制。明確鄉村基礎設施的公共產品定位,構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、市縣負責的城鄉基礎設施一體化建設機制。健全分級分類投入機制,對鄉村道路、水利、渡口、公交和郵政等公益性強、經濟性差的設施,建設投入以政府為主;對鄉村供水、垃圾污水處理和農貿市場等有一定經濟收益的設施,政府加大投入力度,積極引入社會資本,并引導農民投入;對鄉村供電、電信和物流等經營性為主的設施,建設投入以企業為主。支持有條件的地方政府將城鄉基礎設施項目整體打包,實行一體化開發建設。

  五、建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制

 ?。ǘ┩晟妻r業支持保護制度。以市場需求為導向,深化農業供給側結構性改革,走質量興農之路,不斷提高農業綜合效益和競爭力。全面落實永久基本農田特殊保護制度,劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區,完善支持政策。按照增加總量、優化存量、提高效能的原則,強化高質量發展導向,加快構建農業補貼政策體系。發展多種形式農業適度規模經營,健全現代農業產業體系、生產體系、經營體系。完善支持農業機械化政策,推進農業機械化全程全面發展,加強面向小農戶的社會化服務。完善農業綠色發展制度,推行農業清潔生產方式,健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度和輪作休耕制度。

 ?。ǘ模┨剿魃鷳B產品價值實現機制。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念,建立政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的城鄉生態產品價值實現機制。開展生態產品價值核算,通過政府對公共生態產品采購、生產者對自然資源約束性有償使用、消費者對生態環境附加值付費、供需雙方在生態產品交易市場中的權益交易等方式,構建更多運用經濟杠桿進行生態保護和環境治理的市場體系。完善自然資源資產產權制度,維護參與者權益。完善自然資源價格形成機制,建立自然資源政府公示價格體系,推進自然資源資產抵押融資,增強市場活力。

 ?。ǘ┐罱ǔ青l產業協同發展平臺。培育發展城鄉產業協同發展先行區,推動城鄉要素跨界配置和產業有機融合。把特色小鎮作為城鄉要素融合重要載體,打造集聚特色產業的創新創業生態圈。優化提升各類農業園區。完善小城鎮聯結城鄉的功能,探索創新美麗鄉村特色化差異化發展模式,盤活用好鄉村資源資產。創建一批城鄉融合典型項目,形成示范帶動效應。

  六、建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制

 ?。ǘ耍┩晟拼龠M農民工資性收入增長環境。推動形成平等競爭、規范有序、城鄉統一的勞動力市場,統籌推進農村勞動力轉移就業和就地創業就業。規范招工用人制度,消除一切就業歧視,健全農民工勞動權益保護機制,落實農民工與城鎮職工平等就業制度。健全城鄉均等的公共就業創業服務制度,努力增加就業崗位和創業機會。提高新生代農民工職業技能培訓的針對性和有效性,健全農民工輸出輸入地勞務對接機制。

 ?。ㄈ┙⑥r民財產性收入增長機制。以市場化改革為導向,深化農村集體產權制度改革,推動資源變資產、資金變股金、農民變股東。加快完成農村集體資產清產核資,把所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體。加快推進經營性資產股份合作制改革,將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員。對財政資金投入農業農村形成的經營性資產,鼓勵各地探索將其折股量化到集體經濟組織成員。創新農村集體經濟運行機制,探索混合經營等多種實現形式,確保集體資產保值增值和農民收益。完善農村集體產權權能,完善農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及擔保、繼承權。

 ?。ㄈ娀蜈A脫貧攻堅戰體制機制。堅持精準扶貧、精準脫貧,進一步完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制,采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細的工作,著力提高脫貧質量。改進幫扶方式方法,更多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制,推動貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口,綜合實施保障性扶貧政策。聚焦深度貧困地區,以解決突出制約問題為重點,以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手,加大政策傾斜和扶貧資金整合力度,著力改善發展條件,增強貧困農戶發展能力。

  各地區各部門要統一思想,深刻認識建立健全城鄉融合發展體制機制的重要意義,順應經濟社會發展規律,根據城鄉關系發展特征,把握節奏、持續用力、久久為功,確保各項改革任務扎實有序推進。

 ?。ㄈ模娀止f作。國家發展改革委牽頭建立城鄉融合發展工作協同推進機制,明確分工、強化責任,加強統籌協調和跟蹤督導。各有關部門要圍繞人口、土地、財政、金融和產權等任務,制定細化配套改革措施。重大事項及時向黨中央、國務院報告。

 ?。ㄈ┳⒅卦圏c引路。把試點作為重要改革方法,選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉融合發展試驗區,支持制度改革和政策安排率先落地,先行先試、觀照全局,及時總結提煉可復制的典型經驗并加以宣傳推廣。

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